【规划师论坛1】粤港澳大湾区协同发展特征及机制
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本期主题：区域协同与同城化发展
【编者按】
]近年来，随着全球化与城镇化进程的持续加速推进，区域协同已成为众多邻近区域(城市)间减少交易成本、提高核心竞争力和实现互利共赢的必然选择，而同城化亦被视为区域(城市)推动经济发展，协调社会、经济、环境持续发展的先进方式和提升区域竞争力的重要手段。在此背景下，如何通过协调区域(城市)发展目标、开发方向与空间结构，以及区域内各城市的功能定位与分工、协同发展体制机制等建设，探索适合我国国情和区域(城市)发展实际的区域协同与同城化发展路径，实现共同发展，已成为区域发展和城市规划探讨的重要课题。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“区域协同与同城化发展”为主题，在区域协同层面，通过梳理粤港澳大湾区、武汉城市圈的协同发展历程与现状特征、问题，探讨区域协同的发展机制、对策及规划治理协作策略；在同城化发展层面，通过分析、测度西咸同城化发展的水平与空间格局，评估厦漳泉同城化程度，总结同城化发展的特征，探寻同城化发展的空间应对策略，以飨读者。
【规划师论坛1】
粤港澳大湾区协同发展特征及机制
作者中山大学地理科学与规划学院、广东省城市化与地理环境空间模拟重点实验室教授、博士生导师周春山，中山大学地理科学与规划学院硕士研究生邓鸿鹄，史晨怡在《规划师》2018年第4期撰文，区域协同能发挥初始禀赋与比较优势，实现发展要素和资源的优化配置。文章以协同学为基础并参考相关研究，将区域协同发展分为孤立、扩散、共生和融合4个阶段，并以粤港澳大湾区为例，通过梳理其协同发展进程，从经济、城乡、交通、政策与规划5个方面分析了现阶段(共生阶段)的协同发展特征，剖析了区域协同发展的机制，由此提出下一阶段(融合阶段)粤港澳大湾区区域协同发展的问题与对策，以期为粤港澳大湾区的下一步发展、政策制定提供参考。
[关键词] 协同学；协同发展；粤港澳大湾区
[文章编号]1006-0022(2018)04-0005-08
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]周春山，邓鸿鹄，史晨怡．粤港澳大湾区协同发展特征及机制[J]．规划师，2018(4)：5-12．
一
区域协同的演化阶段与内容
以协同学为基础并参考相关研究，本文尝试构建区域协同系统的理论框架，将区域协同系统分为经济协同、城乡协同、交通协同、政策协同与规划协同五大子系统，系统运作服从协同效应、伺服原理和自组织原理，子系统内部的快变量在伺服效应下服从序变量，自组织程度不断提升，形成功能有序、具有高层次结构的系统。同时，经济、城乡、交通、政策和规划协同子系统之间的合作通过协同效应不断深入整合，最终相互依赖、相互促进，实现区域协同(表1，表2)。
区域系统的协同发展程度可以用协同度表示，协同度越高，区域冲突越小，协同合作越成熟。根据增长极理论，区域内各城市的发展一开始是孤立的，之后发展条件好的城市成为增长极核，通过扩散效应推动其他城市的经济发展，缩小区域发展差异，最终实现区域协同 ( 图 1)。根据区域发展的特征，本文将区域协同发展过程总结为孤立、扩散、共生和融合4个阶段，而每个阶段的协同度、驱动力、子系统自组织程度及主要特征等是不同的(表3)。
二
粤港澳大湾区协同发展进程
虽然粤港澳大湾区的概念成型不久，但由于三地地域邻近、历史同源与资源禀赋各具优势等因素，合作历史已久，虽然期间也出现过矛盾冲突，但是总体呈现趋同态势。粤港澳大湾区协同系统演化遵循“孤立—扩散—共生—融合”的发展路径，经历了孤立、扩散阶段，目前正处于共生阶段，尚未进入融合阶段。区域内拥有不同要素的子系统逐步完善，由低级向高级演化，组织结构不断调整，协同度不断提高。
（一） 孤立阶段 (1949 ～ 1978 年 )：三地独立发展，香港经济腾飞
改革开放以前是粤港澳发展的孤立阶段，三地独自发展，协同系统尚未成型，协同度较低。中华人民共和国成立以后，内地坚持自给自足的经济战略，珠三角的对外联系大幅衰减，长期处于较为封闭的状态，城镇化进程缓慢。香港凭借港湾优势及西方国家的资本转移，贸易、航运、金融和工商业得以发展，实现经济的腾飞，成为区域经济增长极。该时期由于制度与政策的差异，三地发展较为独立，合作交流较少。
（二）扩散阶段(1979～2014年)：从“前店后厂”的非制度合作到建立更紧密经贸合作的制度性安排
改革开放后至 2014 年是粤港澳大湾区协同发展的扩散阶段，又以 2003年粤港澳三地签署《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称“CEPA协议”)为界分为前期和后期。
在扩散阶段前期，香港发挥龙头作用，带动珠三角和澳门的经济发展，经济、城乡等方面的合作在市场驱动下逐步展开。区域协作主要集中在产业上，珠三角以低成本的土地劳动力和宽松的金融政策承接香港的劳动密集型制造业转移，香港发挥自由港优势负责接单、销售和管理，粤港形成“前店后厂”模式。
在扩散阶段后期，CEPA协议、《珠三角地区改革发展规划纲要》、“自由行”、“资金自由行”等一系列政策规划的出台，降低了粤港澳区域内生产要素流动的障碍，建立起开放的贸易市场，促进粤港澳合作从“非制度性”向“制度性”过渡，推动力逐渐从市场驱动转向制度引导。三地产业协作从以出口导向的制造业为主转变为以拓展内陆市场的服务业为主，跨境消费、度假、医疗和养老等社会联系明显加强，呈现出更为紧密的生产、生活协作特征。
（三）共生阶段(2015年至今)：三地生产、生活、政策规划的深入融合
2015 年后粤港澳区域协作上升为国家战略，合作方式由双边发展转变为多边推动，合作机制不断完善，标志着区域协同发展进入共生阶段。在合作领域上，从较为单一的基础设施建设、工业分工走向生产互补、生活融合和政策统一的全方位合作。在生活方面，三地通勤、医疗、休闲和养老来往更为密切，出台了一系列开放医疗市场政策，跨境居住和旅游往来更加频繁；在经济生产方面，借助珠三角的广阔腹地与港澳联通全球的营商网络，建立起对外对内更为密切的经贸关系；在制度规划方面，中国 ( 广东 ) 自由贸易试验区、“一带一路”倡议与加快粤港澳大湾区建设的提出，使粤港澳大湾区在政策规划上成为一个有机整体，规划建设也从战略层面落实到空间上。
三
粤港澳大湾区协同发展特征
粤港澳大湾区目前处于区域协同共生阶段，其协同特征如下。
（一）经济协同：区域发展差距缩小，经济联系度逐步提高，存在一定产业同构现象
广州、深圳近年来保持着较快的发展速度，与香港的经济差距逐渐缩小( 图 2)。粤港澳大湾区人均 GDP 变异系数波动下降，由 1995 年的 1.48 下降到 2015 年的 0.84，区域差异不断缩小( 图 3)。
随着中国加入WTO及CEPA协议的签订，三地经济贸易壁垒逐渐弱化，经济联系逐渐增强，形成了开放的商品与要素市场。本文依据 1995年和 2015年的经济数据，采用传统引力模型来度量粤港澳大湾区内各城市的经济联系程度。结果显示：相比1995年，2015年粤港澳城市间的经济联系度均有显著加强，形成了以广州、佛山和深圳为核心圈层的网格状经济结构，联系强度总量占粤港澳地区整体的84.85％以上(图4)；粤港澳三地的资金贸易往来频繁，珠三角实际使用的港澳外资从 1995 年的 37.2亿美元上升到2015年的182亿美元。
由于粤港澳大湾区各城市的资源禀赋条件相似，珠三角产业同构现象突出。从第二产业看，珠三角 2015 年工业相似系数平均值为 0.65，相比 2000 年下降0.04，虽然制造业分工日益明显，但局部城市相似系数仍保持在较高水平；从第三产业看，珠三角积极推动产业转型，金融服务、物流和会展等现代服务业发展迅猛，产业发展逐渐与港澳趋同，三地出现同质化竞争现象。
（二）城乡协同：城镇化进程有差异，城市分工逐步明显
总体来看，粤港澳大湾区城乡发展水平大致形成了三大阵营(图5)：第一阵营的城镇发展水平较高，人口规模和经济规模较大，包括广州、深圳、香港、佛山和东莞，各城市地区的 GDP 均在6000亿元以上，人口规模大于700万，城镇化水平大于85％。第二阵营的城镇发展水平较高，但经济规模和人口规模较小，包括珠海、中山和澳门，各城市地区的 GDP 在 2500 亿元左右，人口规模为 60 万～ 350 万，城镇化率大于85％。第三阵营的城镇化发展水平较低，经济与人口规模相对较小，包括惠州、江门和肇庆，GDP在2500亿元左右，人口规模在400万左右，城镇化率低于70％。
(1)城市规模分布均衡。用“位序—规模”法则检验粤港澳大湾区的城市规模，1995 年和 2015 年的回归方程分别为 Y=-0.895X+0.3018 和 Y=-0.9962X+3.3312，相关系数 R 分别为 0.64 和0.69，拟合度较好。在线性回归方程中，回归线斜率从 0.895 上升到 0.992，说明区域城市逐渐走向均衡。2015年粤港澳大湾区城市首位度2 城市指数为1.19，即广州总人口规模除以深圳总人口规模所得的值；4 城市指数为 0.50，即广州总人口规模除以深圳、东莞与佛山三地总人口规模所得的值，这也表明粤港澳大湾区的规模分布接近均衡。
(2) 城乡统筹相对协调。由于发展条件、历史等原因，粤港澳大湾区各城市的城镇化进程各不相同，2015年香港、澳门与深圳的城镇化率已达到 100％，肇庆、江门和惠州的城镇化发展水平落后于其他地区，其中肇庆的城镇化率最低，为 45.16％。粤港澳大湾区的非农产业产值的占比不断增加，区域内各城市的城乡居民人均收入比总体降低幅度较大，说明城乡统筹发展较好，城乡关联度不断增加，城乡社会发展协调度较高(表4)。
(3)区域内城市定位分工逐渐明显。香港的金融贸易发展较为成熟、国际化程度较高，是具有全球影响的金融、商贸中心；澳门为自由港和离岸金融中心；深圳拥有高度成熟的市场环境，集聚了众多 IT、金融企业，已成为新型的国家经济中心城市；广州是具有强大组织能力与区域辐射能力的行政中心；此外，东莞、中山等城市近年来工业发展快速，成为专业化制造中心。
（三）交通协同：交通结构与人口、产业、贸易发展总体上匹配，重大基础设施布局相对集中
广州、深圳和香港是粤港澳大湾区内经济、产业发展领先的城市，对其他城市有较强吸引力，交通结构与重大基础设施建设呈现出与之相匹配的向心性，枢纽功能高度集中。
公路交通方面，粤港澳地区公路通车总里程接近 7 万千米，广州占比为13.58％；轨道交通方面，珠三角地区铁路客运的 61.83％集中在广州，其余集中在深圳和惠州；航空运输方面，广州、深圳、香港三大机场的航线数量、入驻航空公司数和客货运吞吐量都高于其他区域，香港机场客运和货运吞吐量为区域之最，占比为39.36％和62.70％；港口运输方面，广州港、深圳港和香港港在粤港澳大湾区港口体系中具有重要地位，集装箱吞吐量和货物吞吐量总份额占粤港澳大湾区的85.59％与68.15％。与此同时，非中心城市(诸如江门、肇庆)与中心城市的城际交通连接较少，各种运输方式建设发展不平衡。由于地理位置与政策体制差异，珠三角与港澳连接的交通设施尚不完善。
（四）政策协同：“三地分治”到“一国两制”，政策环境逐渐协调
在港澳回归之前，三地的沟通交流多为非官方的民间行为。中华人民共和国成立之初，由于粤港澳的社会制度和意识形态不同，三地关系多次因边境侵犯、非法入境和海难事故等问题发生摩擦，其交往带着浓厚的“外交事务”性质，是“三地分治”下的“对外”关系。从20世纪60年代开始，三地关系趋于缓和，合作逐步增多，但由于英政府与葡萄牙政府的“积极不干预”政策，粤港澳官方往来较少，主要为民间的商团访问。港澳回归之后，三地变成了在不同管理体制下的国内关系，政治壁垒逐步破除，加上香港在亚洲金融危机中受到重创，政府当局的意识形态开始发生改变，三地在政治交流上更加积极主动，顺利实施了多项有利于区域合作发展的政策(图6)。
2003 年签署 CEPA 协议之后，粤港澳地区的政策合作更加频繁，“粤港澳大湾区”概念的提出和一系列规划政策的出台，更标志着珠三角与港澳的合作从区域层面提升到国家议题层面，迈向了涉及面更为广阔的合作新阶段。
（五）规划协同：从分头规划到发展共识
在孤立阶段，三地规划分头进行，仅将其他两方作为影响因素进行参考，主要通过学术交流与征求意见来考虑三地的产业、交通、旅游和基础设施的协调。改革开放后的扩散阶段前期，三地已经逐渐意识到粤港澳在战略规划上需要协同合作，1987 年广东省旅游局率先明确提出“粤港澳大三角国际旅游区”的设想，1994 年编制的《珠江三角洲经济区域城市群规划》提出打造“广深(香港)发展轴”“广州(澳门)发展轴”，但这个时期的三地合作仅仅停留在概念层面。
港澳回归后的扩散阶段后期及共生阶段，三地已普遍接受一体化发展思路，规划合作也逐渐从战略层面落实到空间上。2008 年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》首次在国家层面提出珠三角“与港澳紧密合作、融合发展，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”的目标要求。之后出台的相关规划与实施方案，都以区域全面合作为主线，加速推进粤港澳基础设施的对接，深化合作机制创新，建设具有国际竞争力的世界级城市群(表5)。
综上所述，粤港澳大湾区的城乡、经济基本达到协同，交通、政策和规划协同发展刚刚起步，需要进一步完善。
四
粤港澳大湾区协同机制
粤港澳大湾区协同发展的不同时期，主要驱动力有所不同。总的来说，粤港澳大湾区在资源禀赋差异与发展条件互补、市场力量与资本驱动、制度引导与政府的促进作用、外部环境变化与重大事件发生这四种主要力量的交替作用下，不断地向协同度高的融合方向演进。具体来看，孤立阶段，区域协作主要由资源环境、发展条件推动，呈现出自然生长的态势；扩散阶段，市场资本的驱动力加强，区域协作主要集中在经贸方面，联系较为薄弱；共生阶段，由于交通信息网络的高速发展，比较优势与市场要素的推动作用逐渐减弱，区域协同在很大程度上受到制度和政府影响，协同内容也拓展至交通设施建设、规划制定等方面。而外部环境变化与重大事件发生在各个阶段都对协同进程产生一定影响(图7)。
（一）资源禀赋差异与发展条件互补
区域协同往往始于区域内资源环境与发展条件的差异，比较优势决定了协同形成的基础力量和发展方向。在粤港澳大湾区协同的孤立与扩散阶段前期，香港的优势突出，但其发展面临劳工短缺、土地成本压力和东南亚廉价生产基地带来的市场竞争压力，而珠三角恰好拥有广阔的经济腹地、低成本的劳动力与土地等有利发展条件，双方优势互补，开始了生产与贸易上的分工合作，区域协同开始发展。
（二）市场力量与资本驱动
粤港澳大湾区协同发展的动力来源于市场与资本。在孤立和扩散阶段，港澳民营企业顺应成本差异吸引，跨地区选址，将资金投资与办公地点逐渐转移到珠三角，形成了区域内广泛的经济产业联系，市场驱动力先形成。在粤港澳合作不断推进的过程中，三地的企业与市场组织一直是区域协作进程中积极的推动者，从早期的跨境办厂、商团访问到后期率先提出建设自由贸易区，市场资本一直致力于建立更加密切的经贸往来，也在一定程度上影响政府的决策行为，使地方政府行为更加符合区域公共利益。随着经济全球化和跨国公司的崛起、三地经贸合作的加深，市场的作用越来越明显，推动跨区域资源配置与资源共享。
（三）制度引导与政府的促进作用
区域协同作为不稳定的自组织结构，政策工具可以在一定程度上保障协调机制的实施。在扩散阶段前期，港澳尚未回归，得利于珠三角的优惠政策和灵活措施，珠三角吸引大量外资，与港澳的经济合作得以率先开展。到了扩散阶段后期与共生阶段，随着港澳回归及一系列协议的签署，政府制度导向的区域整合力量不断壮大，协作内容也逐渐拓展到政策规划上，推动社会生活及基础设施建设合作步伐加快。政府之间的交流沟通更加频繁，政府在区域资源再配置、协调多方利益及弥补市场失灵方面所扮演的角色越来越重要，重大问题的区域共同治理成为可能。
（四）外部环境变化与重大事件发生
外部环境变化与重大事件的发生，对区域协同进程有着重大影响。港澳的回归，加快了三地政策一体化的进程；中国加入 WTO 及香港在国际地位上的变化，在一定程度上刺激了港澳政府与内地政府合作的决心；三地CEPA协议的签订，更是直接标志着粤港澳三地融合机制从市场驱动的自发性融合转变为制度化融合。此外，区域系统所在的外部环境变化也会影响协作进程。2008年经济危机的爆发冲击了香港的实体经济，导致大量企业倒闭，港澳政府深入体会到与内地合作的重要性，在政治上更加积极进行协调，顺利实施各种有利于三地发展的政策。
五
新时期协同发展的瓶颈与对策
（一） 发展瓶颈
(1) 产业结构面临转型升级，区域协同发展缺少新驱动力。粤港澳大湾区的协同发展主要建立在粤港澳三地的发展条件互补、香港对区域其他城市的辐射带动作用上。随着香港经济增长速度的减缓，与广州、深圳等城市的发展差距逐渐缩小，龙头带动作用逐渐消失；内地政策的全面开放与区域经济环境的变化，粤港澳地区市场资本的驱动作用已发挥到了极致，以往基于三地互补优势的协作模式难以为继，区域协同发展亟需新的驱动力。
(2)粤港澳三地管理体制的差异。 “一国两制”的制度边界对港澳回归之后的稳定与发展起到了极大的保护作用，但同时也造成了合作体制性障碍、城市主体地位的不对等和区域利益的竞争，形成了区域政治壁垒，影响协同进程的推进。
(3) 产业发展的同质化倾向。一方面珠三角内部制造业趋同程度较高，另一方面粤港澳产业结构也存在趋同现象，经贸关系由原来互补性的垂直分工逐渐转向同质化的竞争性，三地比较优势逐渐丧失，整体产业发展效应逐步降低。
(4) 交通一体化运输效率较低。粤港澳地区目前基本形成了涵盖公路、铁路、航空和水运等多种方式的综合交通运输体系，为区域协同发展奠定了良好基础。但由于珠江口形成的天然阻碍，且三地隶属于不同的管理体制，交通规划与建设存在行政区划分割和城市利益博弈，区域内交通一体化进程较为缓慢。
(5) 规划内容与协调机制脱节。粤港澳三地逐渐意识到区域合作的重要性，普遍接受一体化发展思路，但由于粤港澳大湾区区域规划涉及3个独立税区与多个职能部门等多方利益主体，在编制过程中易出现冲突矛盾；规划内容仍多停留在战略层面，缺少有效的规划实施路径及协调机制。
（二）发展对策
1.以建设具有全球竞争力的世界
级湾区为目标，深化粤港澳全面合作
综上所述，建议将粤港澳大湾区作为整体来发展，提升湾区在国家战略中的地位；兼顾全局利益，构建具有拉动力的战略平台，解决区域内部利益矛盾，最终形成区域利益共同体；以国家“21世纪海上丝绸之路”战略为依托，深化粤港澳全面合作，将粤港澳大湾区建设成具有经济、社会和文化交往枢纽功能的世界级湾区。
2.以区域规划为蓝图，加强区域建设合作
目前粤港澳地区的规划主要由三地成立的规划编制小组进行编制，可以适当完善与专家学者、公众的互动机制，听取多方利益诉求；利用大数据、遥感等多种现代化手段，推进跨境规划的编制；构筑责权明晰、多元主体互动的规划协调机制，通过立法、协议方式赋予区域协调发展的权力，加强规划监督；注重规划与市场的紧密结合，广泛开展空间规划、专项规划、重点地区规划和行动计划研究。
3.以协同创新为引领，
推动粤港澳协同发展新格局
粤港澳地区在市场、政府驱动下逐渐进入区域协同发展的融合阶段，创新是区域协同发展的新动力。以协同创新为引领，建立区域多元化创新模式，共同推动区域创新合作。协调城市创新重点战略行动计划，制定创新制度，规范区域创新行为；加大对研发经费、R&D人员等创新要素的投入，引导“产、学、研”结合，促进创新互动。
4.以一体化的交通网络为纽带，
打造“一带一路”的交通枢纽
充分发挥深水岸线优势，依托现有广州、深圳和香港的交通枢纽，积极推进港口、航空和轨道交通资源的整合，加强与亚欧大陆通道的对接，打造“一带一路”交通枢纽；树立区域交通一体化协调发展理念，精简三地通关手续，推行“一站式”通关服务，提高通关效率；完善区域交通协调标准与机制，增强相关职能部门的沟通与协作，编制区域交通规划，完善通道资源配置、需求管理统筹、跨境交通对接等。
5.完善区域合作机制手段，
协调经济发展
在中央政府的领导下优化各级政府间的交往模式，完善粤港、粤澳行政首长联席会议机构，协调组织机构体系，通过协调、磋商等方式协商解决合作中面临的问题；建立区域激励和约束机制，解决利益纠纷，实现利益共享；建立一体化贸易市场，在发挥三地优势的同时，培育新兴产业，提高三地在全球价值链分工中的地位；构建市场自组织协调机制，允许资源、资本、技术、信息和人才的自由流动。
六
结语
区域协同是区域内各城市通过人口、资金和信息等的相互作用，突破行政区划制约，发挥比较优势，实现发展要素和资源的优化配置，形成时间、空间和功能上的有序结构，进而实现区域整体利益最大化。粤港澳大湾区是一个完整的地理单元，但社会经济制度存在较大差异，是在世界经济中占据重要地位的一个特殊地区，故从协同学的角度对该区域的发展进行研究就显得十分必要。
粤港澳大湾区的区域协同经历了三地独立发展的孤立阶段、从“前店后厂”非制度合作到建立更紧密经贸合作的制度性安排的扩散阶段，目前处于三地生产、生活、政策和规划深入融合的共生阶段，这一阶段区域发展差距缩小，协作范围扩大，交通、政策和规划等问题则是需要重点解决的协同矛盾。
粤港澳大湾区进入融合发展阶段是迟早的问题，但融合发展需要新的协同驱动力，故推进区域协同创新、全面深化粤港澳合作是该区域协同发展的一个永恒话题，也是值得一直研究的问题。
来源：2018年04期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：郭敬锋
文章全文详见《规划师》2018年04期
《粤港澳大湾区协同发展特征及机制》
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